L'attribution de subventions par une collectivité  territoriale ou un service  publique comporte nécessairement une possibilité de contrôle de l'usage de ces subventions tant au regard des indications contenues dans le dossier de demande que de son adéquation avec les buts de l'association, de l'utilisation comptable ou du bien fondé de cette attribution.

L'intensification du rôle des associations dans l'animation locale, les actions sociales,  de bienfaisances, culturelles, sportives ou de protection de l'environnement, (pour ne citer que quelques champs d'action) a eu pour corollaire l'augmentation des demandes de participation des administrations ou collectivités locales au financement de ces actions.

Un grand nombre d'associations est chargé de mission, ou de délégation de service publique.

Les mêmes, ou d'autres n'ayant pas ces attributions, bénéficient de mise à disposition de personnels ayant le statut de fonctionnaire ou de territoriaux, de locaux, matériel, moyens mobiliers ou immobiliers.

Il est donc normal que le simple contrôle comptable soit jugé insuffisant de part et d'autres tant pour le seul contrôle que pour la  justification ou la revendication des aides.

Depuis une dizaine d'années des textes législatifs et réglementaires sont apparus apportant des exigences mais aussi des possibilités nouvelles comme celle contenues dans la circulaire du premier ministre du 7 juin 1996 qui a ouvert la possibilité de convention portant sur une aide financière étalées sur plusieurs années. Une circulaire du premier ministre en date du 1er décembre confirme la possibilité d'aide pluriannuelles. La récente circulaire du premier ministre à ses ministres et secrétaires d'état ( 24 décembre 2002)  traite des subventions versées par l'état mais aussi des conventions .

A présent l'établissement d'une convention est obligatoire lorsque la subvention dépasse 23 000 euros (décret 2001-495 du 6 juin 2001).

 

Contrairement à  la perception initiale des responsables des associations la signature d'une convention est une réelle amélioration.

Elle apporte des droits,  mais aussi des obligations, là où auparavant les associations  étaient soumises aux variations d'humeur, de personnes ou d'idées. Le  temps n'est plus où l'on était engagé lorsqu'on s'était topé dans la main ...

Le respect des clauses d'une convention peut ainsi faire l'objet d'une action devant le tribunal administratif (ou civil lorsque la convention est signée entre personnes morales privées non délégataires, ou hors cadre de service public).

L'établissement d'une convention permet aussi une réflexion et souvent des discussions constructives sur des points ignorés ou laissés dans l'ombre et que l'on abordait précédemment que lorsqu'ils posaient problème mais dans une ambiance  conflictuel peu favorable à une résolution positive.

En ce sens elle amène les dirigeants d'associations à réfléchir plus profondément les motifs, buts et moyens nécessaires avant d'engager une situation .

Le progrès qu'apportent les convention est tel que toute situation de subventionnement, d'aide y compris en nature, ou de mise à disposition, devrait faire l'objet d'une convention même si le  seuil de 23 000 euros n'est pas atteint.

 

En général le terme "Convention" suffit, le contenu des articles apportant les précisions nécessaires.

Si la proposition de convention comporte d'autres qualificatifs  il convient de veiller au sens de ces qualificatifs et que le texte ou un document annexe précise ces points. Par exemple :

- "convention d'objectif" signifie t il que l'association devra atteindre des objectifs ? Les services et personnels des collectivités locales sont ils soumis à des objectifs quantitatifs ? L'aide humanitaire, l'action culturelle et la  facilitation d'accès à la  culture, les activités sportives .... sont elles compatibles avec ccette notion ?

- "Convention de mise à disposition"
- s'il s'agit de personnel quel sera leur statut, qui sera leur employeur, qui pourra les sanctionner, qui les paiera ...
- de biens mobilier ou immobilier : qui les assurera (paiera la prime du contrat d'assurance, qui sera responsable de leur entretien et fonctionnement, en sera gardien ce qui entraîne la responsabilité civile);

- convention de gestion avec délégation de service public ou de mission publique): Qu'est ce qu'entraînent sur le plan juridique ces attributs mais aussi sur le plan financier ...

- Il en va de même si le titre comporte action, programme, projet ...


 

Juridique :  la signature entraîne l'obligation pour chaque partie de respecter les clauses contenues dans la convention. Ce document crée un droit contractuel permettant le recours au tribunaux en cas de difficultés ou de non respect.

Financières : aspect souvent insuffisamment étudié par les associations. Et pourtant  l'étude détaillée de chaque élément de ce texte devrait permettre une évaluation plus précise, voir un budget  prévisionnel plus proche de la réalité. Cette étude peut aussi déboucher sur un constat d'insuffisance de moyens financiers, matériel , ou autres pour répondre aux engagement et donc éviter une signature aventureuse.

Humaines : la première perception est souvent celle d'un surcroît de travail "administratif" initial pour lequel les dirigeants se sentent peu préparés.

Relationnelle : la crainte de devoir "signer" sans pouvoir influer sur le contenu peut justement être surpassée par le travail préparatoire minutieux. De deux choses l'une :

 

- soit le travail préparatoire  permet aux dirigeants associatifs d'apporter des arguments constructifs qui seront alors pris en considération et permettront de changer la relation de "soumission" en relation de "partenariat".

- soit les arguments qu'ils soumettront leur permettra de découvrir des intentions cachées ou la  volonté non exprimée jusque là de leur futur partenaire. Il leur appartiendra alors de refuser de signer dans ces conditions.

- dans les deux cas cela évitera l'existence de suppositions, de craintes non fondées, de manipulations ... situations qui pourrissent inévitablement les relations et le travail en commun.
 

La signature d'une convention n'est pas, à elle seule, suffisante pour  créer une situation de service public ou de délégation de service public.

Lorsque le  seuil de 23 000 euros ou des lois ou règlement imposent la signature d'une convention le trésorier payeur peut refuser de verser la subvention tant que la convention n'est pas signée.


 

Le contenu d'une convention devrait porter sur la plupart des thèmes suivants :

 

* préambule ( non indispensable  mais l'administration aime bien)

* quelles sont les parties signataires;

* qui les représente et signe;

* l'objet de la convention;

* la durée;

* la date d'effet de la convention

* qui fait quoi et qui est responsable (et de quoi);

* les engagements spécifiques et détaillés de chaque partie;

* l'évaluation financière de certains aspects indispensables à la mise en oeuvre de la convention lorsqu'ils influent sur le montant de la subvention;

* les moyens mis en oeuvre ( à qui appartiennent ils, qui en est responsable);
 

* les conditions et délais de versement des subventions, les  possibilités éventuelles d'avance;

* les conditions d'encadrement des  personnels mis à disposition (statut, carrière, sanction, cessation de la mise à disposition par l'une ou l'autre  partie);

* les assurances: qui les souscrits (dépend de la définition des champs de responsabilités);

* les obligations comptables éventuelles;

* si besoin obligation, ou non, de nommer un (plus un deuxième) commissaire aux comptes ;

* existence de l'obligation de recourir de façon permanente ou discontinue à  un ou des experts techniques

* les moyens d'appréciation et d'évaluation de la mise en oeuvre de la convention ou de l'objet de celle ci (statistiques, comptables, instruments d'évaluation quantitative ou qualitative ...)

* en cas de mise à disposition de moyens ou locaux soumis à des règles de sécurité : les moyens d'information et de mise à jour des textes et obligations, la transmission des avis des commissions de sécurité ( délais, contenu), qui doit transmettre quoi à l'autre  partie;
 

* les obligations de transmission des informations à l'organisme subventionnant pour lui permettre le contrôle, qui doit en prendre l'initiative ou en formuler la demande, les dates et délais;

* les éventuelles circonstances et procédures de contrôle sur place;

* la création d'un poste de membre de droit siégeant à l'une ou l'autre instance dirigeante de l'association ( ce qui entraîne obligatoirement la modification des statuts si cette catégorie de membre n'existe pas), les conditions de présentation du représentant de la collectivité territoriale et éventuellement d'exercice;

* modifications statutaires nécessaires ou exigées;

* les noms et adresses des personnes ou services intervenant au cours de la convention, pouvant être concernés ou par lesquelles il faut obligatoirement passer  dans certaines situations;

* moyen et possibilité d'arbitrage amiable;

* les sanctions entraînées par le non respect de la convention par l'une des parties;

* l'éventualité d'avenant à cette convention avec la procédure de réalisation et de signature;
 

* la procédure de renouvellement ou de reconduction (date, délai);

* la procédure de résiliation pour chacune des deux parties (délai de préavis);

* éventuellement modalités de passation en cas de cessation;

* les documents annexes.

* date et éventuellement circonstances de signature.
 

Ces documents peuvent être, ou non, prévus par la convention.

L'inventaire initial et l'état des lieux sont indispensables.

Si la convention ne prévoie pas leur existence chaque partie peut néanmoins les établir.

Avant ou le jour d'effet de la convention :

 

* Inventaire des moyens mis à la disposition;

* inventaire contradictoire des lieux et état de ces lieux, si refus de  signature contradictoire le recours à un inventaire par huissier ( aux frais du demandeur) peut être une précaution indispensable;

* inventaire du patrimoine et de la  trésorerie existante par l'association avec définition de l'engagement de ce patrimoine dans la convention ou non, éventuellement expertise;

* compte rendus ou avis des commissions de sécurité précédant la date d'effet de la convention.
 

En cours de convention:

 

* documents techniques d'entretiens ou d'opération de maintenance;

* dossier de sécurité, comptes rendus de vérification, d'expertise, de contrôles de sécurité;

* analyses ou expertises comptables ;
 

A l'approche de la résiliation, du non renouvellement ou de la cessation de la convention:

 

* analyse comptable et/ou bilan comptable;

* synthèse des évaluations et vérifications;

* synthèse du dossier  de sécurité;

* inventaire et état des lieux.
 

Il est indispensable que chaque partie désigne son représentant et le dote du pouvoir d'engager par sa signature l'organisme qu'il représente.

En effet toute action judiciaire commencera par la vérification de ces pouvoirs. Il  convient donc d'obtenir, au plus tard au moment de la signature, un écrit confirmant ces pouvoirs.

Pour l'association deux hypothèses :

 

- soit les statuts attribuent de façon générale ces pouvoirs;

- soit ils sont spécifiquement décidés par une délibération de l'instance dirigeante habilitée à cet effet par les statuts.
 

Compte tenu de l'importance de l'engagement que représente une convention il est préférable, même si les statuts dotent un dirigeant des pouvoirs "les plus étendus" de soumettre le contenu proposé de la convention à un débat et une délibération du conseil d'administration, ou du comité, ou bureau (suivant l'organisation de l'association concernée). Ainsi le représentant de l'association ne pourra se  voir reprocher ultérieurement d'avoir signé, seul, de manière irréfléchie ou différemment des instructions, ou mandat, qui lui avaient été donné.


 

Dés signature et date d'effet la convention devient juridiquement effective.

Les recours deviennent alors possibles :

 

- devant le tribunal administratif ( sous toutes les formes et compétences) ou le Médiateur de la république (ou ses délégués)

- le tribunal civil lorsque les signataires n'ont pas  la personnalité publique ou une délégation de service public ( ou le conciliateur de justice).

- si la convention crée un dispositif d'arbitrage il convient de l'utiliser avant toute autre forme d'action.
 

L'établissement d'une convention est étroitement lié à l'existence ( ou la demande) de subvention. Les références citées ci après portent sur ces deux sujets.

* Loi du 15 mars 1850, dite Loi Falloux  limitant et conditionnant les aides à des établissement privés d'enseignement secondaire

* loi du 9 décembre 1905 interdisant les subventions aux associations cultuelles (toutefois le régime de droit local en Alsace et Moselle est différent);

* décret-loi du 30 octobre 1930 organisant le contrôle financier des associations subventionnées par une collectivité locale;

* décret loi du 30 octobre 1935 - relatif au contrôle des associations, oeuvres et entreprises privées subventionnées par des collectivités locales

* décret-loi du 2 mai 1938 - relatif aux subventions accordées par l'Etat aux associations, sociétés ou collectivités privées ( particulièrement articles 14 et 15);

* Loi N° 82-213 du 2 mars 1982 donnant à chaque collectivité territoriale la possibilité de choisir les modalités d'attribution de subvention et de convention;

* loi n° 94-51 du 21 janvier 1994 : obligation de convention pour un établissement d'enseignement secondaire;

* Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations (particulièrement son article 10, compte rendu financier);

* code de l'éducation

- article L. 445 limitant pour les écoles privées  primaires les subventions aux seules dépenses de fonctionnement;

- article L. 151-4 précise les conditions d'aide limité à des établissements à des établissement privés d'enseignement secondaire général et crée l'obligation de signer une convention;

* code général des collectivités territoriales

- article L. 2313-1 portant sur les documents devant être publiés en annexe au budget de la commune de plus de 3500 habitants et le calcul des montants des aides en nature

- L. 1511-1 à 5, R. 1511-5 à 43 précisent les conditions rendant possibles les subvention à  des associations ayant une activité économique;

- L. 1611-4 obligation à toute association subventionnée de fournir les documents portant sur le résultat de son activité;

L. 2224-1 et L. 3241-4 excluent les subventions aux associations dont l'activité consiste en un service public à caractère industriel ou commercial;

- L 3313-1

- L. 4312-1

- R. 3313-3

* décret 79-1037 du 3 décembre 1979 (article 4-1) et loi n° 79-18 du 3 décembre 1978 relatif à l'archivage public;

* décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 précisant le montant des subventions;

* décret 2001-379 du 30 avril 2001 (seuil d'établissement de convention);

* décret n° 2001-452 du 25 mai 2001 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs;

* décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 rendant la signature d'une convention obligatoire à partir du seuil de 23 000 de subvention;

* ordonnance 58-896 du 23 septembre 1958 - article 31 - utilisation des subventions de fonctionnement

* arrêté du 27 mars 1969 conditionnant l'octroi de subvention à l'agrément de l'association pour quelques catégories dont
 

- les associations sportives pour les subventions d'état
- de jeunesse et d'éducation populaire
- de villages de vacances à but non lucratif
 

* circulaire du premier  ministre n° 2010 en date du 27 janvier 1975 conseillant l'établissement de subventions ( pour mémoire)

* circulaire du premier ministre en date du 15 janvier 1988 imposant une convention au-delà du seuil de 300 000 francs de subvention (n'est plus applicable);

* circulaire n° 88-104-B 1 du 5 septembre 1988 du ministre chargé de l'économie relative aux association (n'est plus applicable);

* circulaire du premier ministre en date du 7 juin 1996 demandant la généralisation des conventions;

* circulaire du premier ministre en date  du 1er décembre 2000 ouvrant la  possibilité de convention permettant un subventionnement sur quelques années (en principe 3);

* circulaire 1B n° 142 de la direction du budget dont une annexe est un modèle type de convention (n'est plus applicable) ;

* circulaire du premier ministre en date du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'état aux associations ( avec incitation aux collectivité"s teritoriales de l'appliquer);

*  instruction de la direction de la comptabilité publique en date du 5 septembre 1988 à propos des multifinancements;

* réglement n° 99-1 du 16 février 1999 du Comité de la Régulation Comptable, mis en application par arrêté du 8 avril 1999: plan comptable associatif à compter du premier janvier 2000;

* dans certains cas articles L.612-1, 2, 4 (commissaire aux comptes) et   L.213-15 ( association émettant des obligations)  du code du commerce;

* Une jurisprudence abondante (Conseil d'Etat et tribunaux administratifs) existe sur ce sujet.